相对于国有控股公司，国企参股公司具有股权比例低、话语权小、监管要求弱等特点，导致国企参股公司成为国有资产流失的重灾区。鉴于此，为有效止住国企参股投资的“出血点”，国资委于2019年出台了《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国资发改革规〔2019〕126号）（以下简称：126号文），要求着力加强对中央企业参股投资的管理力度。经过三年多的探索实践和经验总结，国资委于2023年6月更新发布了《关于印发<国有企业参股管理暂行办法>的通知》（国资发改革规〔2023〕41号）（以下简称：41号文）。本文通过126号文和41号文的对比分析，从国企参股管理的新亮点、新变化两个层面梳理展示了41号文“新”在哪里？

 

一、新亮点

 

在126号文三章十三条的基础上，41号文通过六章三十三条对国有企业参股“投、管、退、监”全生命周期的管理要求进行了细化，其中很多要求和规定都是首次明确。

 

（一）首次明确“参股”的内涵和范畴

 

参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资，但不包括国有企业基金业务参股管理和以交易为目的且按照金融工具确认的股权投资。

 

从参股范畴来看，41号文鼓励的参股方向为战略性新兴产业培育孵化等方面；允许的方向为金融和类金融企业；禁止的方向为负面清单规定的禁止类业务。

 

（二）首次明确参股管理的基本原则

 

基于“投、管、退、监”全生命周期管理的理念，41号文首次提出了参股管理的16字基本原则，即“依法合规，突出主业，强化管控，合作共赢”。

 

（三）首次明确董事提名要求

 

在合理确定持股比例和股权结构的基础上，41号文首次明确达到一定持股比例的参股投资，原则上应当享有提名董事的权利。但并未明确该比例的具体情况。

 

（四）首次强调依章治企

 

41号文首次明确强调公司章程、议事规则等制度文件在参股公司经营和治理中的重要性，要求各方股东在企业章程中明确各治理主体的设置、权责边界、权利义务等内容，并要求细化明确分红权、人员委派、高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产、特定事项否决权及股权退出等重点事项。

 

（五）首次明确国有股东不得优先出资

 

41号文首次明确规定国有企业不得先于其他股东缴纳出资，另有规定的除外。其他股东未按约定缴纳出资的，国有企业应当及时了解情况，采取有效措施防范风险。

 

（六）首次提出差异化管控的要求

 

41号文明确要求参股企业由专门部门归口管理，建立参股经营投资台账，结合企业实际建立重要参股企业名单，将没有实际控制力但作为第一大股东以及其他持股比例较高的参股企业纳入其中，探索实施差异化管理。

 

（七）首次细化重要事项决策的要求

 

41号文明确要求国有股东积极参与参股企业重要事项决策，明确指出对参股企业章程重要条款修订、重大投融资、重大担保、重大产权变动、高级管理人员变动和薪酬激励及公司合并、分立、变更、解散等事项，应当深入研究论证，充分表达国有股东意见。

 

（八）首次规定重大风险或重大损失报告制度

 

在强调运行监测和风险管控的基础上，41号文首次明确发现可能导致企业生产经营条件和市场环境发生特别重大变化并影响企业可持续发展等重大风险或重大损失的，应当按照有关规定及时向同级国有资产监督管理机构报告。

 

（九）首次要求建立参股经营投资评估机制

 

41号文首次要求结合企业发展战略、主营业务等，加强对参股企业公司治理、盈利水平、分红能力、增值潜力、与主业关联度等的综合分析，全面评估参股经营投资质量，并对合理运用增持、减持或退出等方式加强价值管理。

 

（十）首次明确参股股权退出路径

 

41号文首次明确参股股权可以通过股权转让、股权置换、清算注销、两类公司等途径实现退出。首次强调发挥两类公司的作用，探索委托管理、集中打包、重组整合等退出方式。

 

二、新变化

 

41号文除了上述新增的亮点外，还对126号文的部分表述进行了明确和细化，国有企业参股管理政策的实操性和可落地性进一步增强。

 

（一）适用范围的变化

 

126号文：仅适用范围为中央企业。

 

41号文：适用范围扩大至各级国有企业，即各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及子企业。

 

（二）扩大特定关系合作方的禁制范围

 

126号文：不得选择与参股投资主体及其各级控股股东领导人员存在特定关系（指配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等）的合作方。

 

41号文：不得选择与集团公司及各级子企业领导人员存在特定关系(配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等)的合作方。

 

二者的区别如图所示：

 

 

（三）细化国有股东派出人员管理要求

 

126号文：仅要求进行定期轮换。

 

41号文：（1）明确要求建立健全选聘、履职、考核和轮换等制度，确保派出人员具备相应的专业素质和履职能力。（2）明确派出人员向派出企业重大事项报告制度，并要求每年至少1次述职。

 

（四）细化参股公司财务管控要求

 

126号文：强调掌握财务状况、经营成果、关联交易、坏账风险、担保等情况。

 

41号文：在126号文的基础上，更加注重投资分红回报，要求督促参股企业及时分红。

 

（五）细化产权管理的规定

 

126号文：强调参股企业股权取得、占有、变动、转让、注销等相关行为的产权管理规范。

 

41号文：在126号文的基础上，额外补充了参股企业通过增资扩股引入其他投资者的交易情形。

 

（六）明确党建工作差异化要求

 

126号文：要求开展参股企业党建工作，但未明确操作要求。

 

41号文：在126号文的基础上，进一步明确国有企业持股比例合计50%以上的参股企业，党建工作原则上由持股比例最大的国有股东或国有资产监督管理机构领导和指导为主。

 

（七）补充参股股权退出情形

 

126号文：明确要求退出参股股权的情形包括：（1）满5年未分红；（2）长期亏损；（3）非持续经营；（4）风险较大；（5）经营情况难以掌握。

 

41号文：在126号文的基础上，额外增加了一种退出情形，即：与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势。

 

小结

 

近年来，国企参股投资成为中央企业和各地方国企专项整治工作的重中之重。但此前由于126号文部分规定不够细化和明确，导致各企业在参股管理方面不得其法，执行效果也良莠不齐。鉴于此，国资委在总结各企业参股管理的经验教训的基础上出台了41号文，从“投、管、退、监”全生命周期对参股管理工作的方方面面进行了细化和明确，内容更加全面和可执行。随着国企参股管理政策体系的不断健全，国有资产流失的“出血点”将被有效止住，国企参股管理也将更加科学化和规范化。（作者系北京智德盛投资顾问有限公司技术二部  李航）

 

参考资料：

 

1. 《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国资发改革规〔2019〕126号），https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/26/content_5495900.htm

 

2. 《关于印发<国有企业参股管理暂行办法>的通知》（国资发改革规〔2023〕41号），http://www.tongchuan.gov.cn/resources/site/109/html/sgzwgk/zdgknr/zcfg/202309/820565.html